Participatívne procesy (monitoring a hodnotenie pilotnej schémy)

Tento projekt je financovaný z prostriedkov Európskeho sociálneho fondu cez OP Efektívna verejná správa.

• Zaradenie: podaktivita 2, monitoring a hodnotenie pilotnej schémy
• Zapojení experti: Daniel Klimovský a kol. (Jakub Varíni, Tomáš Malec, Alexandra Poláková, Miroslava Bošelová, Terézia Šabová, Tomáš Jacko, Alexandra Hrabinová a Jozef Gašparík)

Prečo sme sa pustili do monitoringu a hodnotenia pilotnej schémy?

Pilotná schéma participatívnej tvorby verejných politík predstavovala unikátny „experiment“ či „laboratórium“ v podmienkach praxe. Už pri jej príprave bolo zrejmé, že bude zdrojom mnohých nových informácií a skúseností, ktoré by bolo vhodné transformovať do podoby nových poznatkov, alebo do potvrdenia či vyvrátenia existujúcich poznatkov o participatívnych procesoch v praxi verejnej správy a poukázať na to, čo sa javí ako pozitívny a čo ako negatívny faktor, presnejšie:

• odhaliť čo prospieva a prispieva k úspešnému napredovaniu participatívnych procesov,
• identifikovať aké faktory pôsobia negatívnym spôsobom, bránia vstupu verejnosti, limitujú participáciu alebo limitujú spoluprácu zapojených subjektov.

Čo sme chceli zistiť?

Zameranie hodnotenia zodpovedalo faktu, že pilotná schéma mala v prvom rade vypovedať o súčasnom stave participácie verejnosti pri tvorbe verejných politík na Slovensku. Zároveň sa však rátalo s tým, že pilotná schéma povedie k identifikácií možností a benefitov participatívnych prístupov, ako aj k odhaleniu prekážok či bariér, ktoré pri jednotlivých participačných procesoch vstupujú do hry a ktoré je pri ich plánovaní vhodné brať do úvahy. Zber dát a analýza sa zamerali na skutočné vzťahy medzi kooperujúcimi partnermi, malé i väčšie víťazstvá, administratívne kotrmelce, nečakané výzvy, ale aj procesné chyby a samotné výsledky a dopady ich snaženia. Výsledkom priebežného monitoringu a zhodnotenia participatívnych procesov na úrovni jednotlivých pilotných projektov, ako aj na úrovni pilotnej schémy, bolo pochopiť z čoho je vyskladaná „DNA“ participatívneho procesu a čo určuje jeho dynamiku. Ak by sme to rozmenili na drobné, potom hodnotenie pilotnej schémy bolo zamerané na tri oblasti:

1. Výsledky - zber dát nám umožňoval zhodnotiť súlad dosiahnutých výstupov a účinkov s cieľmi, ktoré zapojení aktéri sledovali pri vstupe do pilotnej schémy. Tento súlad nebol posudzovaný iba za využitia kvantitatívnych ukazovateľov, pretože to by bolo značne zužujúce. Naopak, využívala sa aj analýza kvalitatívnych dát.
2. Problémové prvky - pri realizácii rôznych procesov súvisiacich s participatívnou tvorbou verejných politík narážali zapojení aktéri na rôzne situácie a v rámci nich bolo možné identifikovať problémové prvky, s ktorými sa títo aktéri museli nejakým spôsobom vysporiadať. Problémové prvky sa objavovali často takpovediac „za behu“, čo zapojení aktéri vnímali ako výzvy. Pohľad „do ich kuchyne“ bol preto fascinujúcim zážitkom a príležitosťou na vnímanie bezprostredných reakcií tých, ktorí daným výzvam museli čeliť.
3. Možnosti a benefity - neodmysliteľnou súčasťou hodnotenia pilotnej schémy bolo aj hodnotenie možností, ktoré participatívna tvorby verejných politík so sebou prinášala. Aktéri samotní mali príležitosť overiť si dané možnosti v praxi a dopracovať sa k benefitom, ktoré by bez participatívnych prístupov nebolo možné dosiahnuť.

Monitoring pilotnej schémy a nástroje monitoringu pilotných projektov

Na účely sledovania vybraných ukazovateľov kvality a miery participácie boli použité využité štandardizované postupy, ktoré členovia monitorovacieho tímu rešpektovali počas celého trvania monitoringu. Jednotná Metodika priebežnej dokumentácie a hodnotenia participatívnych procesov (PDF, 519 kB) umožnila v závere pristúpiť ku komparácii nielen kvantifikovateľných ukazovateľov, ale tiež tých ukazovateľov, ktoré sa vyhodnocovali kvalitatívnym spôsobom. Údaje boli v rámci realizovaného monitoringu zbierané v rámci troch fáz:

• prvou fázou bola fáza prípravy a rozbehu pilotného projektu (prípravná fáza);
• druhou fázou bola fáza realizácie plánovaných aktivít (implementačná fáza);
• treťou fázou bola fáza ukončenia pilotného projektu (finalizačná fáza).

Organizácia zberu dát, alebo metodické nastavenie monitoringu a hodnotenia pilotných projektov

Organizácia zberu dát - vzhľadom na cieľ monitoringu a evaluácie bolo dôležité systematicky zbierať dáta na troch identifikovaných úrovniach:

• mikro-úroveň (personálna úroveň): na tejto úrovni dochádzalo k zberu dát v interakcii s priamo zainteresovanými osobami. Tieto dáta odrážali predovšetkým postoje alebo názory jednotlivcov a nemuseli byť nevyhnutne v súlade s tým, čo bolo deklarované napríklad na inštitucionálnej úrovni. Zámerom bolo odhaliť spokojnosť či nespokojnosť zainteresovaných, ich pohnútky, postoje a názory (napríklad povinnosť vs. dobrovoľnosť, aktivitu vs. apatiu, pesimizmus vs. optimizmus a podobne).
• mezo-úroveň (vnútroorganizačná úroveň): zachytiť vnútorné nastavenie zapojených organizácií vo vzťahu k využívaným, alebo zamýšľaným participačným procesom. Zámerom bolo odhaliť nielen vnútroorganizačnú klímu v týchto organizáciách, ale tiež ich administratívno-organizačné postupy.
• makro-úroveň (medziorganizačná úroveň): sledovať transferu poznatkov a skúseností medzi zainteresovanými aktérmi. Cieľom bolo zistiť predovšetkým to, či medzi rôznymi organizáciami z verejného i mimovládneho (súkromného) sektora dochádza k fenoménu „učiacich sa organizácii“, alebo či tento fenomén nebol potláčaný napríklad neprimeranou rezistenciou zo strany zamestnancov zainteresovaných aktérov.          

Nástroje zberu dát

V celom procese zberu dát a ich vyhodnocovania bola snaha získať dva pohľady (pohľad subjektu VS a pohľad spolupracujúcej MNO) na priebeh spoločne realizovaného participatívneho procesu, ktoré bolo možné porovnať a odhaliť nezrovnalosti. Napríklad ako odlišne vnímajú konkrétnu problémovú situáciu, len preto, že  si to dostatočne nevysvetlili a neodkomunikovali očakávania, ktoré vzájomnú spoluprácu a participatívny proces determinujú. Štvrťročné správy boli konzultované s vybranými zamestnancami ÚSV ROS, ktorí pôsobili ako kontaktné osoby a ako „špeciálni výsadkári v teréne“ mali najhlbší vhľad do realizácie pilotných projektov. Vrátane citlivých informácií a situácií, ktoré sa niektoré subjekty snažili utajiť a interpretovať v lepšom/horšom svetle, ako sa v skutočnosti udiali. Nástroje monitoringu pilotnej schémy bolo možné rozdeliť na dve základné skupiny:

Prvá skupina nástrojov, ktoré boli uplatnené a označujeme ako pravidelné nástroje zberu a vyhodnocovania dát, teda nástroje, ktoré boli uplatňované pravidelne a plošne na všetky projekty bez ohľadu na fázu realizácie:

• dáta, ktoré obsahovali oficiálne zápisnice, oficiálne pracovné a finančné výkazy dotknutých subjektov,
• dáta z vypublikovaných správ z Denníkov z pilotnej schémy a web stránok zapojených subjektov,
• štvrťročné naratívne správy, v ktorých jednotliví odborní garanti projektov interpretovali, čo sa deje v projekte z pohľadu mimovládnej organizácie, ako aj subjektu verejnej správy.

Druhá skupina nástrojov, ktoré boli uplatnené a označujeme ako nepravidelné nástroje zberu a vyhodnocovania dát:

• pozorovanie,
• vypublikované rozhovory (PDF, 387 kB),
• pracovné stretnutia k pilotnej schéme,
• zber kvalitatívnych dát s využitím hĺbkových pološtruktúrovaných rozhovorov.

Katalóg príbehov dobrej/zlej praxe z pilotnej schémy

Výsledkom prvej fázy monitoringu a hodnotenia pilotných projektov bol Katalóg príbehov dobrej/zlej praxe (ZIP, 12 MB), ktorý obsahoval dvanásť prípadových štúdií dokumentujúcich priebeh, postupy, riziká, bariéry, mieru zapojenia verejnosti/zainteresovaných skupín, postavenie a úlohu subjektov VS, MNO a iných aktérov v procese prípravy a tvorby verejnej politiky. Katalóg bol výsledkom práce expertov, ktorých zastrešila pracovná skupina monitoring a hodnotenie pilotnej schémy: Alexandra S. Poláková, Tomáš Jacko, Tomáš Malec, Terézia Sabová, Alexandra Hrabinová a Jakub Varíni, ktorú viedol Daniel Klimovský.

Analýza pilotnej schémy participatívnej tvorby verejných politík

Dvanásť prípadových štúdií/príbehov bolo spracovávaných na základe jednotnej metodiky, ktorá umožňovala následnú komparáciu parciálnych zistení a súčasne slúžili ako kľúčový zdroj dát pre analýza pilotnej schémy participatívnej tvorby verejných politík s názvom: Aká je prax participatívnej tvorby verejných politík? (PDF, 990 kB) Základný dynamický rámec pre analýzu participácie v sledovaných procesoch tvorby verejných politík bol odvodený z tradične vnímanej koncepcie cyklu tvorby verejných politík. Prípravná fáza zahŕňala tri základné prvky, a to spôsob vytvárania partnerstva, identifikáciu politického problému a prijatie rozhodnutia o konkrétnom podobe vytváranej verejnej politiky. Implementačná fáza bola v prípade všetkých pilotných projektov rozdelená do niekoľkých etáp, ktoré na seba viac či menej nadväzovali a do istej miery u nich dochádzalo aj k prelínaniu. K začiatku implementácie dochádzalo v rôznom čase a to aj napriek tomu, že išlo o pilotné projekty realizované v rámci jednej pilotnej schémy. Vysvetlenie možno hľadať v tom, že jednotlivé partnerstvá nemali rovnaké štartovacie čiary a u niektorých projektov zohrali rolu aj externé faktory (napríklad neistota vyplývajúca z blížiacich sa volieb a možnej politickej zmeny). Už implementačná fáza ponúkala priestor pre pomerne detailný priebežný monitoring, no k skutočnému vyhodnocovaniu implementačnej fázy došlo až po formálnom ukončení projektov. Je pritom zrejmé, že niektoré účinky budú môcť byť sledované až s určitým časovým odstupom. Na účely komparácie bola v rámci analýzy využitá jednotná metodika hodnotenia pilotných projektov. V rámci nej boli hodnotené predovšetkým tieto kritériá:

• nadviazanie projektového partnerstva;
• komunikácia medzi zapojenými partnermi v rámci tvorby verejnej politiky;
• komunikácia s inými zainteresovanými aktérmi v rámci tvorby verejnej politiky;
• dôvera medzi projektovými partermi;
• rešpekt medzi projektovými partnermi;
• určenie projektového lídra a výkon líderskej roly;
• kooperácia medzi projektovými partnermi v rámci tvorby verejnej politiky;
• zapájanie odbornej verejnosti do tvorby verejnej politiky;
• zapájanie laickej verejnosti do tvorby verejnej politiky;
• otvorenosť procesov pri tvorbe verejnej politiky;
• miera participácie verejnosti pri tvorbe verejnej politiky;
• plánovanie participatívnej tvorby verejnej politiky;
• nástrojový mix využitý pri tvorbe verejnej politiky;
• dosiahnuté projektové výstupy;
• miera splnenia vopred definovaných projektových cieľov.

Čo odhalilo hodnotenie pilotných projektov participatívnej tvorby verejných politík 

Jedným z najcennejších prínosov realizovaných pilotných projektov je odhalenie desiatich omylov, ktoré sa prejavujú v pomerne bežných stereotypoch v uvažovaní.

• Omyl č. 1: Participácii verejnosti už bola venovaná primeraná odborná a výskumná pozornosť a v súčasnosti ide o obsahovo jasný pojem.
  • Pojem participácia verejnosti je mnohorozmerným pojmom a aj v pilotnej schéme sa objavilo hneď niekoľko prístupov, ktoré ovplyvnili procesy tvorby sledovaných verejných politík.
• Omyl č. 2: V porovnaní s orgánmi verejnej správy sú mimovládne organizácie lepšie pripravené na zabezpečovanie participatívnych procesov pri tvorbe verejných politík.
  • Ukázalo sa, že subjekty mimovládneho sektora nie sú vždy lepšie pripravené na zabezpečovanie participatívnych procesov pri tvorbe verejných politík.
• Omyl č. 3: Úradníci sa bránia novým a inovatívnym prístupom a nie sú naklonení zapájaniu ďalších aktérov do tvorby verejných politík.
  • Skúsenosť pilotných projektov jasne preukázala, že úradníci disponujú potrebným entuziazmom, a ak sú správne vedení, radi sa zapoja aj do inovatívnych riešení.
• Omyl č. 4: Čím vyššia administratívno-politická úroveň, tým ťažšia participácia širokej verejnosti.
  • Potvrdilo sa nám, že rastúca administratívno-politická úroveň neznamená automaticky náročnejšie podmienky rozvíjania participácie verejnosti.
• Omyl č. 5: Skutočne autentická a prínosná je len aktívna participácia smerujúca zdola nahor.
  • Pilotné projekty hneď niekoľkokrát preukázali, že zmysluplné iniciatívy sledujúce participatívny charakter tvorby verejných politík môžu smerovať tak zdola nahor, ako aj zhora nadol. Rozhodujúci je pri tom zámer iniciátora a jeho skutočné ciele.
• Omyl č. 6: Čím viac subjektov zapojíme do participácie, tým lepšia/kvalitnejšia je táto participácia.
  • Vyššia miera participácie (napríklad vyšší počet zapojených obyvateľov) automaticky nevedie ku kvalitnejším výstupom participácie.
• Omyl č. 7: Inštitucionálna/organizačná sila dokáže zabezpečiť efektívnu implementáciu participačných nástrojov.
  • Inštitucionálna/organizačná sila vyplývajúca z kompetenčných a materiálno-finančných kapacít zapojených aktérov bola síce dôležitá, no nebola jediným rozhodujúcim faktorom úspešnosti procesov participácie. Ako dôležitejší faktor sa javilo individuálne líderstvo/vodcovstvo a sociálny kapitál.
• Omyl č. 8: Záujem o participáciu má byť deklarovaný a následne je možné participáciu dosiahnuť.
  • Deklarovanie participácie automaticky nemusí znamenať, že naše konanie vedie k reálnej participácii. Navyše, participácia verejnosti môže prebiehať aj spontánne.
• Omyl č. 9: Participácia prináša iba pozitívne efekty.
  • Participácia verejnosti je v prvom rade nástrojom a ako každý nástroj, aj participácia verejnosti prináša pozitívne i negatívne efekty.
• Omyl č. 10: Participácia je cieľom, o ktorý sa tvorcovia verejných politík majú/musia usilovať.
  • Participácia verejnosti je nástrojom, ktorý môže v mnohom pomôcť, no nemala by byť hlavným cieľom.

Prečo je zapájanie verejnosti evolučný proces, alebo verejná prezentácia analýzy pilotnej schémy?

Záverečná konferencia NP PARTI – AFTER PARTI, ktorá sa konala 6. – 7. augusta 2020 vo Vodárenskom múzeu v Bratislave ponúkla verejnú prezentáciu Daniela Klimovského s názvom Darwinova teória v praxi, alebo prečo je zapájanie verejnosti evolučný proces. Prednáška ponúkla priestor na odpovede k otázkam: čo sme sa počas pilotnej schémy participatívnej tvorby verejných politík naučili? Čo nás prekvapilo? A na čom bude treba popracovať? Analýzy pilotnej schémy participatívnej tvorby verejných politík priniesli prekvapivé závery, ktoré narúšajú naše stereotypné myslenie o participácii, ako aj odporúčania a výzvy, ktoré pred nás pilotná schéma participatívnej tvorby verejných politík postavila.

Čítanka participatívnej tvorby verejných politík

Katalóg príkladov dobrej/zlej praxe v previazaní na záverečnú analýzu pilotnej schémy sme spracovali do spoločnej publikácie s názvom Participatívne procesy v praxi – čítanka participatívnej tvorby verejných politík, doplnenú o anotácie k jednotlivým príbehom participatívnych procesov tvorby verejných politík, ako aj úlohami a otázkami na zamyslenie. Kniha bude súčasne podkladom pre vysokoškolské skriptá k predmetu Verejné politiky na Slovensku na Filozofickej fakulte Univerzity Komenského v Bratislave, ktorého garantom je doc. PhDr. Daniel Klimovský, PhD.

 

O expertovi

Daniel Klimovský — odborný metodik a analytik; vedúci tímu analytikov zodpovedných za zber údajov z výstupov pilotných projektov národného projektu ÚSV SR ROS Podpora partnerstva a dialógu v oblasti participatívnej tvorby verejných politík. Aktuálne je zodpovedný za monitoring a hodnotenie pilotnej schémy, expert na komunálnu a regionálnu politiku a verejný manažment. Zároveň pôsobí ako docent na Katedre politológie Filozofickej fakulty Univerzity Komenského v Bratislave (KP FF UK). Magisterské štúdium ukončil v odbore verejná správa v roku 2003 a začal pracovať ako asistent na Katedre sociálnych vied Fakulty verejnej správy Univerzity P. J. Šafárika (KSV FVS UPJŠ) v Košiciach. V rámci doktorandského štúdia pôsobil dva roky na Universität Bayreuth v Nemecku. Doktorandské štúdium ukončil v roku 2009 v odbore teória politiky a začal pracovať ako odborný asistent na Katedre regionálneho rozvoja a manažmentu Ekonomickej fakulty Technickej univerzity v Košiciach. V období rokov 2013–2015 absolvoval výskumný „post-doc“ pobyt na Katedre politológie Filozofickej fakulty Univerzity Palackého v Olomouci v Českej republike (KP FF UPOL). Od roku 2014 nastúpil ako odborný asistent na Ústav verejnej politiky Fakulty sociálnych a ekonomických vied Univerzity Komenského v Bratislave. Jeho výskumné a vzdelávacie aktivity sú zamerané na verejnú správu a politické fenomény spojené so subnárodnými úrovňami. Okrem publikácií vo viacerých svetových jazykoch a bohatých skúseností s prednášaním v zahraničí úzko spolupracuje s takými inštitúciami, ako je napríklad Rada Európy, NISPAcee, Regional Studies Association, Social Watch, Nadácia otvorenej spoločnosti Slovensko, vláda SR, ZMOS atď.